Nel campo della protezione dei consumatori assistiamo oggi alla combinazione dei tradizionali rimedi privatistici di carattere giudiziale con la regolazione amministrativa dei contratti dei consumatori. Tutela giudiziale e azione amministrativa vengono considerati da un punto di vista funzionale, come strumenti complementari nella politica di contrasto all’inserzione di clausole abusive. Il loro operato assicura una maggiore grado di effettiva della disciplina.
Il controllo giudiziale successivo attraverso il rimedio civilistico invalidante non è in grado di garantire un sufficiente livello di protezione del consumatore in quanto non riesce a fare in modo che l’impresa, sanzionata nel caso singoli, elimini la clausola vessatoria dai propri modelli contrattuali. Il controllo delle corti si dimostra inadeguato in quanto è destinato a produrre effetti limitatamente al rapporto individuale oggetto del giudizio e riesce a fare in modo che il professionista non perseveri per il futuro nell’utilizzo della medesima clausola.
L’elaborazione di meccanismi di controllo amministrativo preventivo dei contratti dei consumatori potrebbe rappresentare una possibile risposta all’esigenza di contrastare l’abusiva inserzione di clausole vessatorie nei contratti standard. Ciò può realizzarsi attraverso l’intervento di autorità pubbliche investite del potere di sorvegliare sull’impiego e la circolazione di moduli e formulari contenenti clausole abusive, e di raccomandare alle imprese la soppressione delle stesse.
Per tali ragioni, in linea con il compito attribuito agli Stati membri dalla direttiva 93/13 sui contratti dei consumatori di “fare in modo che nei contratti dei consumatori non siano inserite clausole abusive”, la maggior parte dei legislatori nazionali è intervenuto sul piano della prevenzione, affidando ad organismi amministrativi una competenza trasversale di controllo dei modelli contrattuali diffusi dalle imprese nei mercati.
Il caso della Francia è particolarmente rilevante. La scelta operata dal legislatore francese (Loi Scrivener del 1978) è stata fin da subito quella di affidare all’apparato amministrativo il sistema di controllo dei contratti dei consumatori, attribuendo alla Commissione ministeriale di controllo delle clausole abusive (Commission des Clauses Abusives) un ruolo predominante nella lotta alle spregiudicate prassi della contrattazione standardizzata.
Altrettanto rilevante è l’esperienza del Regno Unito, in cui dal 1999 (Unfair Terms in Consumer Contracts Regulations 1999) l’Office of Fair Trading è investito di poteri di controllo dei contratti dei consumatori, l’esercizio dei quali ha condotto a risultati molto positivi nella politica di lotta contro le clausole abusive promossa dall’ordinamento inglese.
Anche il legislatore italiano è intervenuto sul piano della prevenzione, affidando alle Camere di Commercio una competenza trasversale di controllo degli schemi contrattuali diffusi dalle imprese.
Garantire il corretto funzionamento dei mercato ed un elevato grado di protezione dei consumatori è la nuova missione delle Camere di Commercio . A tale scopo gli enti camerali sorvegliano sui modelli contrattuali predisposti dalle imprese, sollecitano gli operatori del mercato al rispetto della disciplina sui contratti dei consumatori e intervengono al fine di garantire un maggiore grado di conoscenza in capo ai consumatori.
Tali competenze sono state introdotte dall’art. 2, comma 4, della legge di riforma dell’ordinamento camerale 29 dicembre 1993 n. 580, oggi d. lgs. 15 febbraio 2010 n.23, in virtù della quale le Camere di Commercio, singolarmente o in forma associata, possono promuovere forme di controllo sulla presenza di clausole inique inserite nei contratti standard; predisporre e promuovere contratti tipo fra imprese, loro associazioni e associazioni a tutela degli interessi dei consumatori e degli utenti.
Siffatto controllo ha trovato attuazione presso le singole realtà camerali attraverso l'istituzione di una apposita Commissione che, su istanze dei consumatori, o per iniziativa d'ufficio, instaura un procedimento nel corso del quale, riscontrato il carattere abusivo della clausola, sollecita l’impresa predisponente alla riformulazione del testo negoziale secondo proprio suggerimento.
Malgrado essa non goda di poteri autoritativi, le imprese sono solite rispettare l’invito della Commissione di controllo e modificare i propri modelli contrattuali secondo il suggerimento dell’autorità.
Nel caso in cui l’impresa non si adegui al parere della Commissione di controllo, le Camere di Commercio possono esercitare nei suoi confronti l’azione inibitoria
Tali organismi hanno agito con successo andando a favorire la modifica di numerosi modelli contrattuali utilizzati nei diversi settori di mercato attraverso l’instaurazione di negoziati con l’impresa predisponente, che in rarissimi casi non hanno avuto esito positivo.
Le funzioni di regolazione del mercato esercitate dalle Camere di Commercio, dalla Commission des Clauses Abusives e dall’Office of Fair Trading rappresentano una significativa esemplificazione del nuovo modo in cui oggi si manifesta il rapporto tra pubblici poteri ed economia.
La particolarità dell’intervento dei pubblici poteri nell’economia si ritroverebbe, infatti, nell’esistenza di strumenti vecchi e nuovi di regolazione pubblica dell’economia. La dottrina riconduce le misure di intervento adottate da tali organismi nella categoria dei nuovi strumenti di regolazione del mercato.
Secondo l’opinione condivisa della letteratura giuridica italiana, francese e inglese, infatti, la regolazione contemporanea assegnerebbe un ruolo primario a strumenti non coattivi, privi di sanzione e negoziati. Si tratta di misure dotate di portata persuasiva e basate su elementi premiali più che sanzionatori, che provengono da autorità di regolazione del mercato.
E’ possibile affermare, dunque, in conclusione che oggi nel nostro ordinamento è vigente un modello integrativo di controllo dei contratti standard in quanto, accanto alle tradizionali forme di controllo giudiziale successivo troviamo tecniche di controllo amministrativo preventivo dirette ad incidere sull’attività di predisposizione del testo contrattuale; ovvero, forme di controllo esercitate da competenti autorità amministrative investite del compito di sorvegliare sull’impiego e la circolazione di formulari contenenti clausole lesive degli interessi dei consumatori.
The contemporary regulation of unfair terms in consumer contracts outlines that courts regulation and administrative policy of consumer contracts are working together. Both judicial protection and administrative regulation of unfair terms are contributing to the battle against unfair terms. They provide a much more effective way of protecting consumers.
Courts and private law don’t seem sufficient to protect consumer and to effectively oblige professionals to refrain from using unfair terms. Private law enforcement does not provide an effective way of regulating the standard inclusion of unfair terms in adhesion contracts. The success in an individual action will mean that the term is not binding upon that consumer, but its impact beyond that consumer will be limited, and there is no significant pressure on the business to discontinue future use of that term.
One possible response to the standard form contract problem would be to provide consumer with administrative control. The administrative model of enforcement is a much more effective way of preventing the continuing use of unfair terms. This involved a public body charged with the task of keeping the consumer scene under permanent review; a body who require to business to provide an undertaking to discontinue the use of the unfair term.
For these reasons, according to the duty of member states to implement article 7 of the Unfair Terms Directive 93/13 which required the introduction of “adequate and effective means… to prevent the continued use of unfair terms in contracts concluded with consumers by sellers or suppliers”, the vast majority of member states government conferred on administrative body the power to seek an injunction or undertaking against the use of unfair terms.
The French parliament was one of the first in Europe to introduce an administrative model of enforcement of unfair terms on consumer regulations with Scrivener Regulation of 1978. This law conferred on an administrative Commission, called “Commission des Clauses Abusives”, the power to control business standard forms in order to invite them to restrain the use of unfair terms.
The case of UK government is also important. In fact the Unfair Terms in Consumer Contracts Regulations 1999 conferred on the Office of Fair Trading the power to persuade business to comply with the Regulations. This has been successful in order to guarantee a high level of protection of consumer interests.
In Italy, the Chambers of Commerce Regulations of 1993 conferred on Chambers of Commerce the power to prevent the continued use of unfair terms in contracts concluded with consumers by sellers or suppliers.
Making markets work well and guarantee consumer protection is the Chambers of Commerce new mission. They achieve this by encouraging business to comply with consumer law and empowering consumers with the knowledge and skills to make informed choices and get the best value from market.
The powers of Chambers of Commerce to control standard forms and to make model contracts is regulated by article 2, paragraph 4, of law 580/1993 ( replaced by law 23/2010) which give to the Chambers the power to identify unfair terms in consumer contracts and invite the supplier to modify or drop them; and the power to make model-contracts.
The Control Commission of Chamber of Commerce can take the initiative to contact business to challenge terms contained in their standard contracts. In addition it is required to consider any complaints made to it about the fairness of any contract terms dawn up for general use.
Anyway the Commission has no authority power. Generally companies challenged by the Commission tend either to have accepted its suggested changes or to have negotiated a compromise.
If the business doesn’t accept, the Chambers of Commerce is given the power to apply to Court for an injunction to retrain the continued use of unfair terms.
These bodies have made effective use of its administrative power and have been able to secure the alteration of contract in several business sectors trough a process of rigorous negotiations, with almost no need to resort to legal action.
The administrative powers of Italian Chamber of Commerce, French Commission of Unfair Terms and Office of Fair Trading are expression of the significant growth of public regulation of consumer markets.
The particular aspect of the contemporary regulation of consumer markets is the use of new instrument of regulation like the ones used by the administrative bodies above. There is now the discovery of alternatives instruments to classic regulation and the role of co-regulation playes an important role
According to Italian, French and English legal doctrine the contemporary regulation of markets give a prominent role to informal measures rather than sanctioning approach to enforcement.
In conclusion, it is possible to outline the existence of an integrative model of enforcement of consumer unfair terms. In fact both judicial protection and administrative regulation of unfair terms are contributing to the battle against unfair terms to provide a much more effective way of protecting consumers.
